社会养老保险的时代困局

据世界银行的资料显示，到2 1世纪上半叶，中国国民生产总值可占世界总量的10%，但却要负担世界20-25%的老年人，在未富先老的严峻形势下，完善当前的养老保险制度安排，保证养老保险制度的财务可持续性显得尤为重要。

风雨十年路

社会养老保险是世界各国较为普遍实行的一种社会保险制度，一般具有以下几个特点：1.由国家立法，强制实施，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金；2.社会养老保险基金的来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；3.由于其具有社会性，影响很大，享受的人多且时间较长，费用支出庞大，所以必设立专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。

建国后，我国在城镇建立了以企业为风险分散单位的退休金制度。到了20世纪80年代，随着人口老龄化的加速和国有企业改革的深化，对城镇企业职工退休金制度的改革被提了出来，经过十多年遍地开花式的改革实践，于1997年7月，国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，作为新制度运行的起点，确立了我国社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险筹资模式。从大的方面看，可以分为三个基本阶段：一是新中国成立至上世纪80年代中的“传统体制”阶段；二是上世纪80年代中至90年代中的“社会统筹”阶段；三是上世纪90年代中至今的“统账结合”阶段。2005年12月，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称《决定》)。《决定》要求，为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。

同时，按照新的基本养老金计发办法，《决定》实施后参加工作、缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。

基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时，城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

千亿美元的缺口

中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉在媒体撰文中称，尽管中国在建立养老保障体系方面进行了一些改革和探索，但中国当前的养老金体系仍是典型的现收现付制。从国际上的经验看，这种体制只有同时满足三个条件才能存在下去。第一是相对年轻的人口结构，也就是说，劳动年龄人口足以养活现有退休人口。第二是行之有效的税收体系，这使得国家可以筹集到发放养老金所需的资金。第三是养老基金能得到良好的经营和监管，使其做到正确投资和准确发放。显然第二个和第三个条件中国目前还不具备，而第一个条件──足以养活退休人口的劳动年龄人口──目前也越来越成问题。“随着我国人口老龄化的到来，养老问题日趋严峻，这对我国的养老保障体系提出了极大的挑战。”早在今年年初，首都经济贸易大学保险系教授庹国柱在接受媒体采访时认为，目前我国基本养老保险覆盖率低，全国只有百分之十几，城市也还不到50%；同时，为了解决基本养老保险个人账户空帐的问题，国家又对养老保险政策进行了调整，使得人们享受的基本养老保障水平有所下降。据测算，相关政策的调整将使个人未来能够领取的养老金下降30%左右，而财政则面临更大的补贴负担。

从目前全国各地的养老金收支情况看，许多地区动用了全部个人账户资金，也就是说，即使在“空账运行”的情况下都一直收不抵支，且年度赤字规模持续扩大，只能依靠各级政府的财政补贴。这种资金上的巨大缺口使得目前确定的“统账结合”的养老模式基本上不可能实现。养老金面临严峻的隐性债务危机和当期支付的财务危机。

因此，这一体系为维持中国老年人口的生计而产生巨额缺口也就不可避免了。到2006年年底，全国养老金空账额已经达到了9000多亿，还在以每年1000多亿元的规模迅速递增。麦肯锡咨询公司在最近的一篇文章中就预测说，到2010年，我国养老金缺口将达1100亿美元。这么大的缺口，仅靠养老保险基金的运营收益来填补是很不现实的，还需要国家财政承担更大责任。

但这些不利因素，似乎不能阻止政府对于提高养老保障的决心。劳动和社会保障部有关负责人在接受媒体采访时表示，“全国总算账，企业退休人员养老金平均水平将超过每人每月1200元。”该负责人介绍，自2005年至今，国家连续3年提高企业退休人员基本养老金，企业月人均养老金从714元提高到963元，今后3年如果按照每人每月1200元，提高幅度将达24.6%。

8月1日，温家宝总理主持召开国务院常务会议研究决定，2008－2010年连续3年继续提高企业退休人员基本养老金标准，提高幅度高于前3年的水平。这对国人来说，是一个喜讯。而对于整个体系而言，却是一个巨大的挑战。

多渠道寻找突破

如何应对这个挑战？

近几年来，我国养老保险当期缺口不断扩大。有效解决基金缺口问题，就要多渠道筹集社会保障资金。

专家认为，从长期来看，要实现我国养老保险基金的保值和增值，还应该逐渐允许部分养老基金进行多元化的组合投资，成立多家养老基金管理公司，允许进行债券等其他投资，推动资本市场的发育和成熟。在这方面，可参照其他国家的做法。例如，德国法律规定，养老保险金可投资于股票的上限为20%，投资于房地产的上限为30%，投资于流动资金的上限为49%。我国也可根据国情制定相应的投资办法，规定不同风险类别投资的最高限额。在养老保险基金运营过程中，要保证养老基金的安全性、流动性、盈利性。适时开征社会保险税，也是其中的重要渠道之一。目前世界各国在基本养老保险的筹资模式上，通常有三种：缴税制，缴费制及强制储蓄制。在上述三种模式中，缴税制更有约束力。因而，有关专家认为，通过开征社会保险税获得包括养老保险基金在内的社会保障资金，具有必要性和可行性。因为开征社会保险税，不仅可以确保社会保险收入的安全可靠，而且有利于公平税负，促进劳动力跨地区、跨行业的合理流动。

不可否认，资本市场投资具有很大的不确定性，养老保险基金的收益率难以保持稳定，收益的可持续性也常被资本市场的巨大波动所打破。除此之外，还有通货膨胀等诸多不确定性因素，使得养老保险基金的收益具有很大的变数。有人认为，这种问题并不是通过专业的养老金管理机构所能解决的，也不是高明的理财专家就能挥之能解的，而是由资本市场的特性所决定的。因此，在养老金空账高达9000亿元，并且还在以每年1000多亿元的规模迅速递增的情况下，养老保险基金的收益根本无法填补这么大的缺口。要填补这个巨大的缺口，必须首先依靠财政拨款。按照专家的观点，以财政资金填补养老金账户本身就具有其合理性，实际上，像美国等发达国家在处理养老金缺口问题时，也基本上都是由政府买单。我国应该加大财政对养老金的拨付力度，使财政承担填补养老金空账的大部分责任，这既能尽快填补缺口，也是实现公共财政的需要。

同时，可以由国企承担部分责任。一是股权划转。政府曾计划将国企在国内发行的股票，划转10%弥补社保金，针对这一消息，国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融在2006年12月19日公开表示，“任何人都会有老的那一天，也都难免会生病，国资委坚决支持把部分国企的收益转到社保基金。但国资委比较倾向把这个额度换成钱，然后交给社保基金，不太赞同直接划拨股权，原因是现在有相当一部分的企业还是要保持绝对控股。”

另外，就是通过国企上缴的利润来填补养老金空账。1994年税制改革后，国企的税后利润归企业所有，这使得国企的真正拥有者全体国民无法真正受益。国资委的统计显示，仅今年上半年，我国423户国有重点企业就累计实现利润5558.5亿元，全年突破万亿大关已经毫无悬念，倘若把这些利润的30%用于填补养老金账户，一年就能填补3000亿元，加上财政投入资金，足够在短时间内做实养老金账户。

对于统一社会养老保险管理，构建适合中国国情的养老保险管理模式。有关人士认为，应借鉴一些城市的试点做法。在全国统一将单位缴费不再按比例划入个人账户后，广东东莞为提高务工人员的参保待遇将重点扩大务工人员工伤和医疗保险的参保面，并从企业职工养老险和失业险缴费费率中腾出3个百分点，在全国首创建立可让务工人员享受更多实惠的地方养老保险制。

早在今年上半年，东莞市社保局局长李志刚在接受媒体采访时说，对提高务工人员的保障待遇，在取消职工养老保险缴费双基数双运行机制，形成待遇水平与缴费年限、缴费水平“双挂钩”的基础上，配套建立地方养老保险金制度。

李志刚介绍说，在国家职工基本养老保险个人账户规模调整前，个人账户按参保人缴费工资的11%建立，个人缴费（即缴费工资的8%）全部划入个人账户，剩余的3%由单位缴费部分划入。统一调整后，个人账户按参保人缴费工资的8%建立，并全部由个人缴费形成，单位缴费不再划如，如此个人账户的规模将有所缩小。

为提高参保人参保的积极性，东莞在建立地方养老保险金的过程中，对养老保险基金结构进行调整，将该市职保单位缴费费率从原来的10%调整为8%，失业保险单位缴费费率则从原来的1.5%调整至0.5%。“在不增加企业负担的情况下，腾出3个百分点在国内率先建立地方养老保险金，充实个人账户”，李志刚说，参保人在退休后可按月计发也可一次性领取个人账户储存额，无法转移社保关系的务工参保人在离开东莞时同样可以一次性领取，从而让其享受更高的保障待遇，“目前相关的系统调整和数据录入已基本完成”。

事实上，建立“地方养老保险”体系，是广东省的一项重大策略。而与东莞一样被列为试点的，还有广州。

按照计划，2 0 0 8年前，广东社保经办机构将对1000多万名1998年6月30日前参加基本养老保险、享受过渡性养老金的参保人，补计1993年前视同缴费年限，补齐1994年1月至1998年6月底前个人缴费不足8%的部分，为其建立“视同缴费账户”。今年底前，全省将完成至少40%的核定任务。

专家分析，个人账户的基金及收益均归职工个人所有，是退休后养老金的重要组成部分。而过去的老职工个人账户不完善，甚至没有。上述计划，有利于将老职工以前没有个人账户的历史权益实实在在地“账户化”，也有利于解决养老保险关系跨区转移难的问题。